Efectos de la actividad silvoagropecuaria sobre la biodiversidad (1990-2004)

Autor: Iván Nazif
Fecha de publicación: 12 noviembre, 2004
Categorías: Artículos

Antecedentes
A inicios del año 2004 el gobierno decidió someter voluntariamente al país a una evaluación de su comportamiento ambiental ante la OECD (Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico). La finalidad fue analizar, para el período 1990-2004, los avances ejecutados en materia de conservación y uso sustentable del medio ambiente y los recursos naturales. Este desafío ha resultado ser una importante experiencia de coordinación entre ministerios y, particularmente para el sector silvoagropecuario, una oportunidad de reflexión acerca de la evolución de los costos y beneficios que el sector agropecuario y forestal otorga al medio ambiente nacional.

La evaluación de la OECD se está realizando en Chile para las áreas aire, aguas, biodiversidad, economía y medio ambiente, política internacional y políticas de gestión ambiental. Más allá de que el sector silvoagropecuario fue requerido en cada una de las áreas temáticas, a excepción de contaminación del aire, la labor más preponderante del Ministerio de Agricultura se refiere a los temas de biodiversidad y economía y medio ambiente. Para este último tema se requirió un análisis más profundo acerca del comportamiento del sector forestal. El presente artículo se refiere a la reflexión realizada en torno al impacto de la agricultura, ganadería y silvicultura sobre la biodiversidad, lo que se traduce en analizar los efectos que el crecimiento económico sectorial tiene sobre la naturaleza. Por tal razón, se excluyen materias que, siendo de competencia del Ministerio de Agricultura, no se refieren directamente al desarrollo económico sectorial, como son los casos de Áreas Silvestres Protegidas del Estado y aplicación de la Ley de Caza, entre otras materias que contribuyen a la conservación de la biodiversidad en forma directa.

La agricultura es, por definición, la artificialización del medio natural, el que se modifica mediante la adición de insumos y trabajo para la obtención de productos directamente útiles para el ser humano. Las plantaciones forestales, si bien poseen plazos productivos distintos, conceptualmente operan de forma similar a la agricultura, en cuanto a que utilizan un recurso suelo que en algún momento poseía sólo vegetación nativa y albergaba la biodiversidad que hoy nos interesa proteger.

El análisis se lleva a cabo considerando dos grandes áreas de impacto: sustitución de uso de suelos (expansión territorial silvoagropecuaria), e impactos por la intensificación de uso.

Modificaciones en el uso del suelo y su efecto en la biodiversidad
Hacia la segunda mitad del siglo pasado, la agricultura se había extendido hacia suelos frágiles que fueron ocupados por cereales y leguminosas. Dicha incursión de este sector de la economía, motivado en las políticas de autoabastecimiento alimentario que permitieron el uso agrícola ineficiente de zonas frágiles, provocaron un importante pasivo ambiental de suelos erosionados en sus distintos niveles de gravedad. Un estudio del año 1979, único sobre erosión de suelos con que cuenta el país, menciona que, de un universo estudiado de 35,5 millones de hectáreas, un 33,5 % presentaba niveles de erosión grave o muy grave, cifra que incluye no sólo los suelos afectados por la agricultura, sino praderas degradadas, y zonas afectadas por incendios y vientos excesivos sobre una cubierta vegetal pobre. La lógica de sustitución de importaciones llevó a expandir la frontera agropecuaria en desmedro de la conservación de las zonas prístinas. No es materia de este artículo, ni de la evaluación de desempeño ambiental, referirse a los beneficios económicos, tecnológicos y sociales que pudiese haber tenido esa expansión; pero en materia de biodiversidad, evidentemente esta expansión representó un costo ambiental que siempre genera la agricultura, por definición.

En cuanto a la degradación del bosque nativo, desde mediados del siglo pasado éste se vio afectado fundamentalmente por su utilización energética, la que se habría realizado con métodos no sustentables. En la década de los ochenta, se sumó al uso energético la explotación de astillas de bosque nativo, las que en su totalidad eran exportadas a mercados asiáticos, principalmente Japón. Finalmente en los mismos años ochenta, hay textos que mencionan que el uso del incentivo a la plantación de especies exóticas (principalmente pino y eucaliptus), destinado a cubrir las superficies erosionadas, habría operado como un incentivo a la sustitución del matorral nativo.

A partir de los años ochenta en la agricultura, y en los noventa en la silvicultura, la situación de avance sectorial sobre las áreas de suelos frágiles y bosque nativo ha sido diferente a lo acaecido en las mencionadas décadas anteriores, y en ciertos casos diametralmente opuesta.

La política de apertura económica seguida por el país cambió el eje de la agricultura como productor de alimentos para el mercado interno. La baja unilateral de aranceles, y los acuerdos de comercio suscritos derivaron en la importación de los alimentos que no somos, como país, eficientes para producir; con lo que se ha ido abandonando en forma progresiva la práctica de usar para la agricultura los suelos frágiles, tornándose esos sistemas productivos hacia la ganadería y, en las zonas más erosionadas, y gracias en gran parte al incentivo para plantaciones forestales en esas áreas, hacia la producción de eucaliptus y, principalmente, pino radiata.

La salida de la agricultura de los suelos frágiles se evidencia, entonces, en la baja de superficie cultivada de leguminosas de secano (lenteja, garbanzo y arvejas) y fundamentalmente, en la focalización del cultivo de trigo en las zonas en que resulta ser más competitivo: suelos fértiles, planos y de lomajes suaves del valle central y precordillera.

A su vez, en los suelos irrigados de la zona central se produjo un importante avance de los rubros más dinámicos de exportación: frutales y viñas. Estos cambios en la estructura productiva han respondido, como se mencionó, fundamentalmente a una focalización del capital sobre rubros de mayor rentabilidad, y a un abandono del cultivo en suelos frágiles que no constituyen recursos que permitan competir en buena forma con la importación de commodities agrícolas desde el exterior, destinándose en consecuencia aquellos suelos a la ganadería y plantaciones forestales.

En materia de uso sustentable de suelos para la agricultura, aun cuando no guarda relación directa con efectos sobre la biodiversidad, es importante mencionar la creación del Programa para la Recuperación de Suelos Degradados, que tiene el objetivo de incentivar el uso conservacionista del recurso en las explotaciones agrícolas (Ley N°19.064 y DFL N°235 del año 1999). Este instrumento es de aplicación nacional y tiene como objetivo detener o revertir procesos de degradación de los suelos tales como: la sostenida pérdida de fósforo disponible; la acidificación progresiva y la erosión. Este programa y el DL 701 (incentivo para plantaciones forestales y recuperación de suelos), resultan ser importantes instrumentos destinados a restituir parte del pasivo, en lo referente a la pérdida de suelos por erosión y uso intensivo, aun cuando no apuntan necesariamente a restaurar el medio con la biodiversidad nativa (el 701 incorpora plantación de especies nativas, aunque no es de gran uso).

La excepción en cuanto a avance de la agricultura sobre zonas que no eran cultivables durante los últimos años se ha presentado en la zona norte y centro del país. Desde la década de los ochenta, y gracias al desarrollo de sistemas de riego de alta tecnología, el cultivo de parronales productores de uva de mesa se incrementó en forma importante en laderas del norte del país, lo que, por ser zonas de muy baja pluviometría y que en su estado natural actual poseen vegetación de baja cobertura, no representa en la práctica un aumento en su vulnerabilidad. En la V Región, zona central del país, durante la última década se ha desarrollado una importante superficie de huertos productores de paltas. Estas plantaciones cuentan con riego tecnificado, y se desarrollan sustituyendo matorrales de ladera presentes en el área de baja pluviometría de dicha Región. Si bien a la fecha no se han presentado eventos climáticos que evidencien daños por erosión, hay organizaciones ambientales que alertan sobre la conveniencia de evitar la plantación de frutales en pendientes en esa región, o de privilegiar su cultivo en terrazas o utilizando otras técnicas de uso conservacionista de suelos.

El tema de la sustitución de bosque nativo por plantaciones forestales estuvo fuertemente presente en el debate nacional durante la década de los ochenta y principios de los noventa. Ese debate tuvo efecto en los compradores de astillas de bosque nativo chileno, los que dejaron de abastecerse del insumo desde nuestro país.

Un segundo elemento que disminuyó la presión sobre el bosque nativo es el cambio de patrón energético nacional, el que desvió el consumo industrial desde la leña hacia otros combustibles como el gas natural. La incorporación del gas también se manifestó en el consumo de los hogares del sur de Chile. Igualmente, parte del consumo doméstico de leña que aún persiste en gran parte de la zona sur es abastecido por la explotación de las plantaciones de eucaliptus.

Finalmente, quizás el elemento más preponderante que redundó en minimizar la presión sobre el recurso bosque nativo, son las exigencias de certificación de los compradores de pino y eucaliptus en Chile, dado que dichos programas de certificación privada impiden la sustitución de bosque nativo por plantaciones forestales a las empresas que deseen obtener el sello, que en la actualidad es uno de los principales elementos de competitividad de la industria forestal internacional.

La eliminación de la sustitución de bosque nativo en las empresas forestales ha facilitado en los últimos años la relación entre la industria forestal chilena y el mundo ambiental, relación que, aunque no exenta de problemas, ha permitido al gobierno la instauración de una Mesa Forestal público privada, en el marco de la cual se han conseguido importantes acuerdos como la elaboración de la Ley de Recuperación y Fomento del Bosque Nativo, la que ya fue aprobada en sus términos generales en la Comisión Mixta de Agricultura y Medio Ambiente del Senado, faltando el paso por la Comisión de Presupuesto y luego la votación en la sala. El elemento fundamental que incluye este proyecto de ley es la valorización del uso del recurso mediante el manejo sustentable, incentivo que incluye también la declaración de Áreas Silvestres Protegidas Privadas.

El aumento de productividad agrícola y su efecto sobre la biodiversidad
Un segundo elemento en que la agricultura afecta la biodiversidad, además del avance territorial, es el efecto químico y biológico de su intensificación por la incorporación de insumos; específicamente, ello se verifica a través del impacto de los plaguicidas sobre el medio natural y la erosión genética producto de la incorporación de variedades exóticas de cultivos.

La intensificación de la producción agrícola, tal como se mencionó en el punto anterior, se ha desarrollado en los rubros en los que la agricultura chilena es más competitiva en un marco de apertura, acotado por cierto a las posibilidades agroclimáticas de producción de las distintas regiones del país. Esta intensificación ha implicado un aumento en el uso de plaguicidas, cuya importación al país aumentó desde 7.805 toneladas en 1990 a 21.195 toneladas en 2003, cifra que, si bien incluye los plaguicidas de uso domiciliario e industrial, en gran medida se vincula directamente al sector de producción agrícola primaria.

Para mitigar el efecto de los plaguicidas se ha avanzando en el desarrollo de normas, regulaciones y programas para un uso y manejo racional. Desde 1990 se han prohibido o restringido, por parte del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), 9 sustancias que resultan nocivas para la salud de las personas y el medio ambiente. Se ha prohibido la importación, fabricación, venta, distribución y uso de los siguientes plaguicidas agrícolas: Sales orgánicas o inorgánicas de mercurio (1993); Mevinfos (1994); 2,4,5 -T, Clordimeform, Toxafeno o Canfeclor (1998); Lindano (1998); Paratión Etilo y Metilo (1999); Hexaclorobenceno (2002); Mirex (2002); Pentaclorofenol y sus sales (2004). En 2001 se restringió el uso y manejo de todas las formulaciones de plaguicidas agrícolas que contengan Paraquat como ingrediente activo. Respecto a plaguicidas caducados, en el año 2002 el SAG ejecutó el "Inventario Nacional de Existencias de Plaguicidas Ca
ducados COPs", con el objetivo de identificar la localización y las condiciones de almacenamiento de las existencias de plaguicidas COPs a nivel nacional.

Además el SAG ha dictado las siguientes resoluciones sobre plaguicidas de uso agrícola: N°2410 (1997), que obliga a declarar las ventas de plaguicidas de uso agrícola; N°1899 (1999), que obliga a declarar la existencia de plaguicidas caducados; N°3670 (1999), que establece normas para la evaluación y autorización de plaguicidas; N°2195 (2000), que establece requisitos que deben cumplir las etiquetas de los envases de plaguicidas de uso agrícola; N°2198 (2000), que establece protocolos para ensayos con plaguicidas; N°2196 (2000), que establece clasificación toxicológica de los plaguicidas de uso agrícola; N°2197 (2000), que establece denominación y códigos de formulaciones de plaguicidas de uso agrícola; N°92 (2002), que establece las normas para el ingreso de muestras de plaguicidas para experimentación; N°1038 (2003), que establece criterios y procedimientos para autorizar la internación de plaguicidas de uso agrícola y la autorización para la distribución y comercialización de las formulaciones nacionales, y la N°1404 (2003), que establece normas para el ingreso de patrones analíticos de plaguicidas cuya regulación competa al SAG.

En cuanto a la aplicación de plaguicidas, mediante la Resolución N°2147 de julio de 2002, el SAG establece el Reconocimiento de Aplicadores de Plaguicidas para las personas que aprueben cursos de capacitación en el buen uso y aplicación de plaguicidas, tema para el que se contó con la asesoría del gobierno canadiense.

El equipo evaluador de la OECD realizó consultas particulares acerca de subsidios sectoriales que pudiesen presentar externalidades ambientales negativas. A ese respecto se especificó que el instrumento relacionado al tema podría ser el Sistema de Incentivos para la Recuperación de Suelos Degradados, en su sub programa de fertilización fosfatada. No obstante, la inmovilidad del fósforo en el suelo sumada a los adecuados planes de manejo que acreditan una baja presencia del elemento en el suelo, impedirían su circulación y posterior llegada a las aguas, evitando de esta forma el fenómeno de eutroficación.

Más allá de la normativa de cumplimiento obligatorio referente a plaguicidas y fertilizantes, en el país se desarrolla crecientemente la aplicación de sistemas de gestión sustentable. Si bien la agricultura orgánica ha presentado aún un crecimiento inferior al de la demanda externa por estos alimentos, las Buenas Prácticas Agrícolas en la fruticultura de exportación tienen un importante grado de desarrollo, a la luz de las exigencias de Eurepgap y al desarrollo de estándares nacionales (Chilegap). Se trabaja en la actualidad desde los servicios del Ministerio en la incorporación de las Buenas Prácticas Ganaderas, con el incentivo de los aumentos en las exportaciones, así como en la aplicación de Buenas Prácticas en agricultura familiar campesina para berries y miel.

Además del impacto de los agroquímicos sobre la biodiversidad se reconoce también la contaminación genética como un elemento de perturbación de ésta, a través del impacto de la liberación al medio de variedades exóticas de cultivos que poseen un pariente nativo, el que podría sufrir la incorporación de genes exóticos que afecten negativamente la diversidad de las poblaciones. Este es un elemento de consideración en la normativa sólo en los últimos años, y en general, en los países se ha traducido en regulaciones restrictivas a los cultivos genéticamente modificados, y no sobre las variedades convencionales.

De las especies cultivadas en Chile, y por tanto de las que se ha liberado material genético al medio ambiente, ya sea proveniente de desarrollo en el país o importación, diez están presentes de manera nativa en Chile. De esas, sólo la papa presenta superficies importantes de cultivo, y por ser su reproducción de tipo vegetativa, es bajo el efecto de erosión que técnicamente podría presentarse en los cultivares nativos.

En cuanto a liberación de organismos transgénicos, se cuenta con la Resolución SAG N°1523 de 2001, que establece normas para la internación e introducción al medio ambiente de Organismos Vivos Modificados (OVM). Es así como en Chile sólo se permite el cultivo de semillas transgénicas para la exportación, previo análisis de riesgo y exigencia de medidas de bioseguridad. En la actualidad se trabaja en la formulación de un proyecto de ley que aborde el tema en toda su dimensión e integre los temas de salud y liberación para el sector industrial y acuícola.

Aspectos ambientales de la Política Agrícola y Forestal
La Política de Estado para la Agricultura 2000 – 2010, elaborada con la participación de todos los estamentos públicos y privados vinculados al desarrollo agropecuario, ha sido la "carta de navegación" sectorial de los últimos tres años. Esta política incorpora, como uno de sus puntos estratégicos, el eje de Agricultura Limpia y de Calidad, que busca ordenar las líneas de trabajo referentes a la inocuidad de procesos y productos en la producción agrícola. También dentro de los ejes prioritarios están el Mejoramiento de la Productividad de los Recursos Naturales, que incorpora programas como el DL 701, y el Sistema de Incentivos para la Recuperación de Suelos Degradados, además de incluir la estrategia de conservación y valorización de recursos genéticos nativos.

En complemento a esta política, se elaboró en 2003 la Agenda Ambiental del Ministerio de Agricultura, instrumento que busca ordenar el accionar en esta materia y levantar los desafíos para los próximos años, en pos del desarrollo de una agricultura sustentable. Esta Agenda está siendo evaluada y perfeccionada mediante un proyecto de Fortalecimiento de Capacidades en el Diagnóstico y la Planificación para el Desarrollo Sustentable, dirigido y financiado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP).

Conclusión
La evaluación del desempeño ambiental de Chile por parte de la OECD aún es un proceso en curso y están prontas a conocerse las recomendaciones que emanen del equipo evaluador. Sin embargo, como conclusión preliminar se puede afirmar que el proceso de apertura económica y la orientación exportadora cada vez más fuerte del sector silvoagropecuario, han hecho sentir sobre la producción primaria la señal de consumo sustentable desde los mercados de destino de nuestra producción, y que estaríamos en plena fase de incorporación de los sistemas de gestión ambientalmente sustentables en nuestros procesos productivos. Es posible entonces que estemos en camino de considerar la minimización del impacto sectorial sobre la biodiversidad como un elemento de competitividad d