I. INTRODUCCIÓN
1. Objetivos
Son numerosos los intentos llevados a cabo entre el Ministerio de Agricultura y la FAO, orientados a establecer un registro de contabilización del gasto público rural en Chile que resulte compatible con trabajos similares realizados en otros países de la región. Resultado de este esfuerzo ha sido la recopilación de un conjunto de antecedentes, que podrán pasar a integrar una base de datos que permita hacer comparaciones entre los países participantes.
En consecuencia, el objetivo de este trabajo es difundir la información del gasto público rural trazable asignado por diversas instituciones públicas, que en forma continua ha sido recopilada y agregada en componentes por Odepa desde el año 1996. Un aspecto adicional es el interés institucional por visualizar el nivel de equilibrio sociogeográfico con que se asignan los recursos hacia los espacios rurales del país, tomando como referencia para ello la subdivisión regional administrativa nacional. Este tipo de análisis está sujeto a una serie de limitaciones, que afectan a la trazabilidad como atributo de las cifras entregadas, y que en lo medular se vinculan a:
- – la variabilidad en la definición y en los umbrales estadísticos que diferencian lo rural de lo urbano, así como la aceptación o no de espacios de transición;
- – la decisión discrecional adoptada por las instituciones informantes por diferenciar y clasificar los montos asignados a los sectores definidos como rurales;
- – la imposibilidad de dimensionar la asignación de gasto en los espacios rurales de montos provenientes de instrumentos no diferenciados en lo territorial, pero de amplio beneficio a la población rural. Programas como el de alimentación escolar, de gran relevancia en sectores rurales, puede ser citado como ejemplo. Este caso, junto a otros equivalentes, permite sostener que los montos trazables del gasto rural están subrepresentados con respecto a los efectivamente asignados y a los utilizados en ellos;
- – los diversos criterios y fuentes de información utilizados por diferentes consultores encargados por FAO y los gobiernos para dimensionar el gasto público rural, y
- – la escasa disponibilidad de información desagregada en la dimensión territorial a escalas geográficas subnacionales.
De esta manera, la información que se presenta a continuación, más que una cuantificación afinada de los montos asignados a la ruralidad en cada año, intenta sentar bases estadísticas tendientes a definir las variaciones temporales, así como a conocer la composición y el eventual equilibrio presupuestario y territorial que el gasto presenta entre las componentes social, productiva y de infraestructura.
2. Metodología
2.1 Gasto agregado según componente
El conjunto de la información recogida de las fuentes de información se desagrega en tres ámbitos principales de interés, tomando como referencia los lineamientos establecidos por la FAO. Éstos corresponden a:
- – inversión social no directamente productiva, dirigida fundamentalmente a mejorar la calidad de vida de la población rural por intermedio de la provisión de servicios;
- – inversión en infraestructura de apoyo a los ámbitos social y productivo;
- – inversión en fomento productivo destinada a actividades agropecuarias, forestales y pesqueras, de asignación tanto global como focalizada hacia los exponentes de pequeña escala de producción (fomento productivo global y focalizado).
Las líneas temáticas de asignación de los gastos específicos, así como las instituciones encargadas de su administración y de la entrega de la información, se detallan en el anexo metodológico.
Las cifras de los programas se presentan en pesos del año 2004, montos que han sido deflactados por el IPC promedio de los años considerados en este análisis.
2.2 Diferenciación territorial del gasto en áreas rurales
Dado que no todos los programas presentan presupuestos desagregados en términos espaciales, para analizar la distribución territorial del gasto se ha considerado como monto total para el análisis a la suma de los programas que efectivamente la consideran. La mayoría de éstos corresponde a inversiones en infraestructura, vivienda rural, subsidios de telecomunicación y transportes, además de los programas de fomento productivo agrícola, estos últimos fundamentalmente financiados por el Ministerio de Agricultura. Al respecto cabe destacar que la serie estadística disponible para el análisis regionalizado cubre el período 1997-2005, lo que implica un desfase de un año con respecto a las cifras disponibles para gasto público rural total.
Sin embargo, para cruzar estos datos con otras variables, como el número de productores agrícolas y el PIB regional, se trabajó con las cifras de gasto promedio del período. El gasto rural que fue posible diferenciar por regiones representa el 42,9 por ciento del monto total promedio del período en cuestión.
II. GASTO PÚBLICO RURAL: composición y tendencias evolutivas
1. Gasto público rural en el gasto público total
De acuerdo a la información entregada por el cuadro 1, el gasto público rural trazable alcanzó al 6,6% del gasto público nacional, considerando las cifras promedio para los nueve años comprendidos en el período 1996 – 2004.
Ambas series muestran una tendencia general de crecimiento, aunque en algunos años presentan variaciones de signo opuesto. Se observa una tendencia a la disminución en la proporción del gasto destinado a los sectores rurales, si se compara con el gasto global. En efecto, el gasto público rural aumentó en el período en un 15,8%, mostrando una tasa promedio anual de 1,8%, mientras que el gasto público total lo hizo en un 47,3% y a una tasa promedio de 5,0%, durante el período señalado.
En lo que respecta a la evolución del gasto rural agregado, se observan variaciones anuales relativamente suaves, negativas y positivas, en el crecimiento, con la sola excepción del fuerte incremento observado en el lapso 2001-2002, hecho que obedece a una importante inyección de recursos presupuestarios al sector de la educación. Por otra parte, la diferente tendencia que sigue el gasto rural con respecto al gasto total, que ha crecido en forma constante durante el período de análisis, obedece en parte al hecho de que una gran proporción del gasto rural está conformada no sólo por inversiones directas del Estado, sino también por diversos programas de postulación por parte de los beneficiarios, algunos de los cuales no logran asignar la totalidad de los presupuestos disponibles, dado el comportamiento en ocasiones errático de la demanda.
total (GPT) |
% |
rural (GPR) |
% |
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|---|---|---|---|---|---|
| Promedio | |||||
| Desviacion Estándar | |||||
| Coeficiente Variación | |||||
| Fuente: elaborado por Odepa con información de la Dirección de Presupuestos (DIPRES) e instituciones informantes. | |||||
2. Gasto público rural según componentes
La composición presupuestaria del gasto rural es una fuente de valiosa información, tanto para diagnósticos evaluativos acerca de la proporcionalidad con que los gobiernos invierten sus recursos públicos, como para eventuales reprogramaciones dentro de la búsqueda de marcos distributivos más equilibrados. Por ya algunos años la FAO ha estado sugiriendo monitorear ciertos parámetros temáticos, de manera que los aspectos sociales, los asociados a la infraestructura y al fomento del sector productivo no sólo estén individualmente cautelados, sino que también entre ellos se presente un cierto nivel de equilibrio. Sin embargo, queda aún bastante por definir entre los países acerca de la utilización de esquemas metodológicos compartidos que conlleven a clasificaciones plenamente compatibles, tanto dentro del marco presupuestario global como en las variables consignadas dentro de las tres componentes mencionadas.
En el caso de Chile, las variables utilizadas, así como la clasificación orientada a determinar la composición del gasto, siguen un esquema metodológico trabajado ya por más de 10 años, hecho que permite sustentar diversas aproximaciones analíticas comparativas de carácter dinámico. Por otra parte, el nivel de detalle con que se presentan los datos en las tablas base (disponibles en el anexo estadístico) permite eventuales reacomodos tendientes a posibilitar análisis comparativos con otras experiencias o criterios de clasificación.
| Año | productivo |
estructura |
sociales |
rural |
|---|---|---|---|---|
| 1996 | ||||
| 1998 | ||||
| 1999 | ||||
| 2000 | ||||
| 2001 | ||||
| 2002 | ||||
| 2003 | ||||
| 2004 | ||||
| Promedio | ||||
| Desviación estándar | ||||
| Coeficiente variación | ||||
| Fuente: elaborado por Odepa con información de instituciones informantes | ||||
Un primer aspecto relacionado con la composición del gasto rural se observa tanto en el cuadro 2 como en la figura 2, en los cuales se destaca que éste se encuentra asociado principalmente a programas de fomento productivo, fundamentalmente agrícolas y forestales, tanto de disponibilidad global como focalizados (su detalle se encuentra en cuadro 1 del anexo estadístico). La porción restante se ha dirigido a servicios de carácter social, básicamente educación, salud y vivienda, con algo menos de 30% del total, mientras que el 20% restante se ha asignado a inversiones en infraestructura vial, comunicaciones y servicios básicos. Cabe recordar que la información utilizada corresponde al gasto promedio realizado durante el período 1996-2004.
Un segundo aspecto de interés se relaciona con la evolución del gasto desagregado según las tres componentes mencionadas. Tomando como referencia la información contenida en el cuadro 2 y la figura 3, llama la atención las desiguales tendencias durante el período, observándose un curioso patrón de comportamiento simétrico entre la dinámica del gasto en fomento productivo y la del financiamiento de programas vinculados a servicios sociales. Ambas curvas señalan una tendencia evolutiva contraria, casi geométrica, en los períodos de aumento y de decrecimiento entre los años 1996 y 2004. El significativo aumento en el gasto social en los años 2001 y 2002 es explicado por el fuerte incremento en inversiones extraordinarias en el sector educación, vinculadas a la puesta en marcha del sistema de jornada escolar completa. Es probable que las disminuciones observadas en fomento productivo e infraestructura durante ese período estén vinculadas a transferencias presupuestarias destinadas a contribuir al fuerte gasto mencionado en educación1.
3. Gasto público rural e indicadores sectoriales
Con el objeto de visualizar eventuales asociaciones entre la evolución del gasto público en áreas rurales con la marcha de otros indicadores de importancia para el sector, el cuadro 3 entrega información relativa al PIB agrícola, a la población rural y a los ocupados en la agricultura. De esta forma, se busca explicar a través de la evolución de cada una de estas variables las dinámicas agregadas representadas por los diversos cruces que se expresan en la figura 4.
| Año | ($ millones) |
($ millones) |
($ miles) |
($ miles |
($ miles) |
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|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1996 | |||||||
| 1997 | |||||||
| 1998 | |||||||
| 1999 | |||||||
| 2000 | |||||||
| 2001 | |||||||
| 2002 | |||||||
| 2003 | |||||||
| 2004 | |||||||
| Fuente: elaborado por Odepa con información de Banco Central de Chile e Instituto Nacional de Estadísticas, INE | |||||||
Si se toma como referencia el gasto público por habitante rural, se observa que éste presenta una relación bastante estable durante el período, a pesar de lo errático en la variación de los montos anuales. Sin embargo, al entrar en mayor detalle en la marcha sectorial, se observa un significativo y sostenido aumento en los montos de la producción agrícola por habitante rural o por ocupado en la agricultura, señalando un claro aumento en la productividad.
A modo de explicación, se puede mencionar que, aun cuando el gasto público rural agregado presenta una relación estable durante el período, el cuadro 2 muestra cómo los montos invertidos en la componente fomento productivo presentan una evolución sostenida y creciente entre los años 1996 y 2004, lo cual estaría influyendo, a lo menos en parte, en el incremento de la producción y de la productividad en el sector agrícola.
4. Gasto productivo rural y gasto total: índice de orientación agrícola
Un indicador utilizado por la FAO para determinar la importancia relativa de la atención pública al ámbito rural es el Índice de Orientación Agrícola. Su función es establecer, a través de un indicador relativo, el peso que adquiere la relación entre inversión pública rural en fomento productivo y el gasto público total, con respecto a la relación que se da en el aporte del Producto Interno Bruto agrícola al Producto Interno Bruto nacional. El equilibrio teórico se daría cuando la relación es igual a 1. Una situación como la expresada en el cuadro 4, tanto para Chile como para América Latina, señalaría para ambos casos un mayor aporte porcentual del PIB agrícola al PIB total en relación al porcentaje que los gobiernos asignan al gasto productivo rural con respecto al gasto público total.
| Año | ||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1996 | ||||||||
| 1997 | ||||||||
| 1998 | ||||||||
| 1999 | ||||||||
| 2000 | ||||||||
| 2001 | ||||||||
| 2002 | ||||||||
| 2003 | ||||||||
| 2004 | ||||||||
| Fuente: elaborado por Odepa con datos de la Dirección de Presupuestos, Banco Central de Chile y Gasto Público Rural de FAO | ||||||||
Dado el carácter relativo que tienen las cifras, no es posible concluir si las situaciones son más o menos favorables. En efecto, los índices alcanzados por Chile son más altos que los que se señalan para América Latina y el Caribe en promedio, lo cual podría interpretarse como un tratamiento al fomento productivo sectorial más equilibrado con respecto al aporte del sector agrícola a la economía global. Sin embargo, valores más bajos en el índice también pueden ser interpretados como un proceso productivo sectorial más eficiente, toda vez que el aporte productivo del sector agrícola es mayor que el porcentaje del gasto en fomento productivo sectorial dentro del gasto público en su conjunto. Finalmente, el mayor o menor peso relativo que presente el sector agrícola dentro de la economía de los países influye también en los valores y umbrales en que se manifiesta el índice.
III. PATRONES TERRITORIALES DEL GASTO PÚBLICO EN ÁREAS RURALES
En un país con una geografía tan compleja como la chilena, sobre todo por su extensión longitudinal, las cifras agregadas pueden esconder profundos desequilibrios en cuanto a su distribución dentro del territorio. En consecuencia, este intento por visualizar la distribución espacial del gasto rural busca conocer eventuales patrones de concentración o dispersión, tomando como unidad de desagregación las 13 regiones administrativas vigentes en el país. Tal como se señala en la metodología, el presente análisis incorpora únicamente los programas de los cuales se dispone de información desagregada en regiones, con un período de registro que se extiende entre los años 1997 y 2005. El monto promedio del gasto regionalizado en el período alcanza al 43,9% del total del gasto rural trazable.
De acuerdo al cuadro 5, el total del gasto regionalizado presenta un crecimiento constante entre los años 1997 y 2001, mostrando una recuperación en 2004, luego de la caída que experimentara en los años 2002 y 2003.
| Región | |||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| I | |||||||||
| II | |||||||||
| III | |||||||||
| IV | |||||||||
| V | |||||||||
| R.M | |||||||||
| VI | |||||||||
| VII | |||||||||
| VIII | |||||||||
| IX | |||||||||
| X | |||||||||
| XI | |||||||||
| XII | |||||||||
| NR | |||||||||
| Montos | |||||||||
| Fuente: elaborado por Odepa con datos de distintas instituciones. Nota: NR: Gastos que abarcan más de una región. |
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Como puede verse en el Cuadro 6 y el Gráfico 6, el gasto en fomento productivo predominó por sobre los otros componentes en la distribución del gasto regionalizado, al igual que en el gasto total, que creció a una tasa acumulativa anual de 5,8 por ciento en el período 1997-2005. Cabe destacar también que, en cuanto a montos globales, el gasto promedio en infraestructura disminuyó en forma sostenida, a una tasa anual de 4,1 por ciento, mientras que el gasto en servicios sociales se incrementaba a una tasa de 4,5 por ciento anual.
| Año | ||||
|---|---|---|---|---|
| 1997 | ||||
| 1998 | ||||
| 1999 | ||||
| 2000 | ||||
| 2001 | ||||
| 2002 | ||||
| 2003 | ||||
| 2004 | ||||
| 2005 | ||||
| Promedio | ||||
| Desviación estándar | ||||
| Coeficiente de variación | ||||
| Fuente: elaborado por Odepa con datos de distintas instituciones. | ||||
En el Cuadro 7 se muestra el modo en que se distribuyeron en promedio, entre las distintas regiones del país, los montos totales del gasto público rural en el período 1997-2005. Como se advierte, el 41 por ciento del total se concentró en solo tres regiones: X de Los Lagos, VIII del Bíobío y IX de La Araucanía. Cabe destacar que la macrozona constituida por estas tres regiones es de gran importancia para la ruralidad nacional, pues reúne el 50,4 por ciento de las explotaciones agropecuarias, el 47 por ciento de la población rural, y el 56 por ciento de los habitantes rurales en situación d epobreza. De esa manera, la distribución del gasto público refleja una focalización territorial favorable en cuanto a las necesidades y demandas sociales y productivas de esta macrozona. Por otro lado, destacan también con claridad los bajos montos del gasto destinado a las regiones extremas del país, dado que las regiones I de Tarapacá, II de Antofagasta, XII de Magallanes y la Antártica Chilena recibieron solo el 5,7 por ciento del total (veánse el Cuadro 7, el Mapa 1 y el Gráfico 7).
| Región | ||
|---|---|---|
| Región | ||
| X | ||
| VIII | ||
| IX | ||
| VII | ||
| IV | ||
| VI | ||
| V | ||
| Metropolitana | ||
| XI | ||
| III | ||
| I | ||
| XII | ||
| II | ||
| Subtotal | ||
| NR | ||
| Total | ||
| Fuente: elaborado por Odepa. Nota: NR: Gastos que abarcan a más de una región. |
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MAPA
El cuadro 8 y el Gráfico 8 ofrecen un contexto al gasto rural y lo muestran en conjunto con la distribución regional de otras variables vinculadas al ámbito socioproductivo rural: la población rural, el número de explotaciones agropecuarias y el PIB silvoagropecuario, cuyos patrones de distribución territorial resultan de interés como punto de referencia.
| Región | ciones agrope- cuariasc |
pecuariod |
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|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| I | ||||||||
| II | ||||||||
| III | ||||||||
| IV | ||||||||
| V | ||||||||
| Metropo- litana |
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| VI | ||||||||
| VII | ||||||||
| VIII | ||||||||
| IX | ||||||||
| X | ||||||||
| XI | ||||||||
| XII | ||||||||
| Total regiona- lizado | ||||||||
| NR | ||||||||
| Total | ||||||||
| Fuente: elaborado por Odepa. Nota: a> Promedio del período 1997-2005. b Censo Nacional de Población, Instituo Nacional de estadísticas (INE), 2002. c VI Censo Nacional Agropecurio, Instituto Nacional de Estadísticas (INE), 1997. d Banco Central de Chile, promedio período 1996-2003. |
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Como se desprende de estos cuadros y gráficos, la concentración regional d elas dos primeras variables (gasto público rural y población rural) es prácticamente la misma desde la VII a la X Región, variables que también muestran coincidencia en lo concerniente a su monto más bajo en las regiones extremas. No obstante, hay claras diferencias en la distribución regional del PIB rural, pues el mayor aporte corresponde a la agricultura de las regiones centrales, especialmente las de mayor poder exportador (Metropolitana, VI, VII y VIII, estas tres últimas en traslape con la macrozona antes mencionada).
Sin embargo, la percepción de esta magnitud cambia si la confrontamos con otros indicadores compuestos, con el objeto de ponderar el peso de las cifras absolutas (veánse los Gráficos 9 y 10).
Al cambiar el campo de análisis desde la dimención agregada territorial a una más particular, como la definida por el gasto rural promedio por habitante rural y el gasto por explotación agrícola, el patrón de comportamiento del sistema regional se altera de manera significativa. Tal como se muestra en los Gráficos 9 y 10, la distribución en las distintas regiones del gasto por habitante rural y por explotación se comporta prácticamente de forma inversa al patrón antes descrito, que surge de la información consignada en el Gráfico 7. En efecto, con una tendencia sorprendentemente similar para ambas variables, las regiones extremas, que registraban los menores montos absolutos y relativos de gasto, destacan ahora por presentar los más altos valores per cápita, mientras que las regiones más favorecidas en cifras absolutas ven disminuida en forma notable su posición relativa.
Desafortunadamente, por no contar con información más detallada acerca d elos montos asignados a la totalidad de sus componentes (social, productivo y de infraestructura), sería aventurado proponer algún tipo de explicación sobre el patrón de distribución espacial del gasto, así como estimar cuáles son las eventuales carencias o superávit relativos presentes en el medio rural del país. Sin embargo, dado que gran parte del gasto regional que se maneja en este análisis está asociado a infraestructura y fomento productivo, podrías decirse, a modo de hipótesis, que en las zonas extremas hay una mayor base de inversión, a causa posiblemente de sus mayores dificultades ambientales y su lejanía con respecto a los principales mercados. Eso explica probablemente una tendencia a la discriminación positiva en la focalización de los recursos, dado el mayor gasto per cápita que se ha ido asignando a ambos extremos del territorio nacional. En contraste, a pesar d elos bajos montos per cápita asignados a las regiones centro-sur, los mayores montos absolutos recibidos por estos territorios dan cuenta también de una mayor focalización geográfica, precisamente en la sunidades socioproductivas correspondientes a la población rural más pobre y con mayores carencias.
Por tanto, el hacer mayores esfuerzos para clasificar todos los componentes del gasto público rural, así como cautelar la continuidad de sus registros, permitiría no solo profundizar el conocimiento acerca dle equilibrio en la asignación de los recursos públicos, sino también mejorar la eficacia de los diversos programas, en el corto y mediano y el largo plazo, sobre una base explicativa territorial.
4. Comentarios finales
Cabe recordar que el objetivo principal de este trabajo es poner a disposición de la comunidad interesada en cifras sobre programas y líneas de inversión en el medio rural, antecedentes que ha recoplado Odepa gracias a la colaboración sistemática de un amplio sector de la institucionalidad pública con injerencia en la materia. La información correspondiente a los distintos programas se ha presentado para una serie de nueve años, lo que permite realizar diversoso cruces y agregaciones posteriores entre los componentes. En las cifras globales destaca el mayor monto captado por los programas de fomento productivo, mientras que el resto se distribuye en servicios sociales (básicamente educación, salud y vivienda) y en infraestructura, en donde resalta el gasto en los subsectores de comunicaciones y transporte y en servicios básicos vinculados a agua potable y alcantarillado, electricidad y telefonía rural. Un hecho que sobresale es la complementariedad que hay entre estos componentes, cuyas variaciones, en casos significativos, evoluciona en forma opuesta.
Es interesante consignar que si bien el gasto público rural agregado por habitante rural no varió durante el período de análisis, el PIB agrícola por ocupado agrícola y por habitante rural se incrementó en forma significativa. La explicación de esta tendencia queda como tarea para próximos trabajos, a pesar de la asociación observada entre crecimiento sectorial y gasto ejecutado en el componente de fomento productivo.
Paralelamente, se intentó conocer algunos patrones de distribución territorial del gasto rural, tomando como referencia la división administrativa del país, en donde destaca en forma clara la focalización del gasto hacia las unidades con mayor ruralidad, las explotaciones agropecuarias y los sectores más pobres del campo. Del mismo modo, al afinar los diagnósticos a indicadores per cápita, se observa un tratamiento preferencial hacia los habitantes de las regiones extremas del país.
Finalmente, espreciso reiterar las restricciones a que están sujetos estos estudios y, en consecuencia, la limitación en el alcance de las conclusiones y proyecciones acerca del trato que dan los gobiernos de la región al ámbito socioproductivo rural por medio de la política fiscal. Las dificultades para definir la ruralidad y los distintos umbrales para diferenciar los límites de usuarios y la focalización de los programas, junto con la falta de diferenciación entre los componentes urnbanos y rurales en un segmento importante de los programas (sociales, productivos y de infraestructura), dificultan en mucho la emisión de diagnósticos concluyentes acerca del alcance real de la spolíticas estatales referidas en este ámbito. Por eso destacan las iniciativas constantes de la FAO tendientes a continuar y mejorar el monitoreo de estas actividades, así como su voluntad de propiciar estudios que profundicen la búsqueda de eventuales relaciones causales entre la eficacia del gasto público rural y el aporte del sector agrícola a la economía en su conjunto (al respecto, veánse López, 2004; Santos, 2005, y Santos y Ortega, 2006).
Sin embargo, cualquiera que sea el balance que resulte de este tipo de análisis, la importancia que reviste el sector rural para la preservación de la cultura de nuestros países, por un lado, y sus requerimientos de carácter económico, social y ético, por otro, nos obligan a continuar trabajando en forma conjunta con la comunidad nacional e internacional, para despejar las múltiples interrogantes que continuan surgiendo sobre estas materias.
