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Introducción
Al parecer la remolacha, más que otros cultivos anuales u otras actividades agrícolas, periódicamente debe enfrentarse a decisiones de políticas agrícolas, tanto internacionales como nacionales, que coinciden con las decisiones de siembra de los agricultores.
En la temporada 2005/06 será determinante para el cultivo la evolución que tenga a corto plazo la aceptación por parte de los 25 países de la Unión Europea (UE) de la reciente propuesta para reformar la Organización Común de Mercado (OCM) del azúcar. Sin lugar a dudas, ésta ha sido la noticia que ha impactado al mercado mundial del azúcar en los últimos días, tanto por las posibles repercusiones que tendrá dentro de la Unión Europea, como las consecuencias en la estructura del mercado y en los precios del commodity.
Como un factor importante, también influirá en el costo de importación a nuestro país del azúcar fuera de cupo y en el precio estimado de la remolacha para la próxima temporada y las siguientes.
La Comisión Europea (CE) presentó el 22 de junio de 2005 su propuesta legislativa para la reforma de la Organización Común de Mercado del azúcar de la Unión Europea. La iniciativa, que ya había sido presentada en el año pasado, retomó vigencia después del dictamen emitido en el panel constituido a raíz de una denuncia presentada por Brasil, Australia y Tailandia, ante la Organización Mundial del Comercio (OMC), que declaró ilegales los subsidios comunitarios a la exportación de azúcar.
El Consejo de Ministros de Agricultura se reunió el 18 de julio en Bruselas y comenzó así el proceso legislativo que deberá culminar con la aprobación por parte del Consejo de la UE, que se espera que se produzca en noviembre. La reforma comenzaría en julio de 2006. La propuesta es radical y, aunque mantiene el sistema de cuotas, reduce drásticamente los precios, de forma tal que sólo podrán quedar los productores más competitivos. Con ello la producción se reduce por sí sola, anulando el problema comercial de las exportaciones subsidiadas y dejando espacio para un aumento de las importaciones desde terceros países. Se prevé además un fondo de dinero y un plan de reestructuración para fomentar el abandono de la producción por parte de los países y zonas menos competitivos.
Entre los puntos claves de la propuesta se señalan los siguientes:
• Aspectos generales:
- el nuevo régimen se establece hasta 2014/2015;
- se suprime la intervención para el azúcar, que se sustituye por un régimen de almacenamiento privado;
- el precio de intervención se denomina ahora precio de referencia;
- la campaña, que era desde el 1 de abril, comenzará el 1 de octubre a partir de 2007/08, y
- se mantiene la posibilidad del informe y la desclasificación de cuotas.
• Precio de la remolacha:
- para la campaña 2006/07 se propone un precio de € 32,86/ton (US$ 39,7/ton), el que bajaría a € 25,05/ton (US$ 30,2/ton) a partir de la campaña 2007/08. Esto equivale a una reducción de 42,6% sobre el precio actual, cercano a los € 44/ton (US$ 53/ton), para los países no deficitarios.
- se establece una cláusula de flexibilidad por la que los remolacheros podrían negociar un precio inferior en un 10% al precio mínimo garantizado.
• Precio del azúcar:
- el precio de intervención del azúcar blanca de la UE, con el cual Bruselas compra azúcar de los productores, es de € 631,9/ton, o sea, tres veces el precio del mercado mundial (antes del alza de precios observada en las últimas semanas);
- el nuevo precio de referencia sería de:
€ 631,9/ton en 2006/07
€ 477,7/ton en 2007/08
€ 449,9/ton en 2008/09
€ 385,5/ton en 2009/10 y siguientes (un 39% inferior en relación al precio de 2006/07).
• Programa de reestructuración:
- las azucareras que deseen abandonar la producción podrán acogerse a un programa voluntario de reestructuración;
- este programa será financiado con un fondo que se formará por medio de una tasa que se cobrará a toda la cuota de azúcar en las campañas 2006/07, 2007/08 y 2008/09, que será de € 126,4/ton, € 92,3/ton y € 64,5/ton, respectivamente, y
- se establecerán ayudas a las industrias que abandonen la actividad productora, que ascenderían a € 730/ton en 2006/07; € 610/ton en 2007/08; € 490/ton en 2008/09 y € 370/ton en 2009/10.
• Cuotas:
- desaparecen las cuotas “A” (para consumo doméstico) y “B” (para exportación), que pasan a fusionarse en una única cuota;
- se crea una cuota “C” (sobrecuota) de un millón de toneladas, disponible para los países que actualmente producen azúcar “C”;
- en principio, no habrá recortes de cuota, ya que se estima que los bajos precios tendrán como resultado una reducción natural de la producción europea, que se ajustará a la demanda y a los compromisos internacionales;
- no obstante, si después de cuatro años de comenzado el período de reestructuración hubiere necesidad de disminuir la producción en forma adicional, se utilizaría un mecanismo de reducción proporcional de la cuota de cada Estado miembro.
• Isoglucosa:
- las cuotas de isoglucosa se aumentarán en 150.000 ton y adicionalmente en 5.000 ton por cada 100.000 ton de azúcar que se acojan al plan de reestructuración.
• Ayuda desacoplada:
- se compensará a los agricultores el 60% de la pérdida de ingresos que supondrá esta reforma, mediante la aplicación de una ayuda desligada de la obligación de producir. Esta ayuda se incluye en el pago único por explotación y, para poder cobrarla, el agricultor tendrá que cumplir con ciertas normas de gestión medioambiental y de ordenación del territorio.
- se establece como nueva referencia a efectos del pago único para los productores de remolacha el período de referencia de la Política Agrícola Común (PAC): 2000-2002.
La propuesta ha generado rechazo en algunos Estados Miembros de la Unión Europea, argumentando que no se ajustaría a los principios de la PAC, que defienden el mantenimiento de las rentas de los productores. Por otra parte, se señala que sería una propuesta desequilibrada, que conlleva la concentración de la producción en determinadas zonas de Europa y no ha tenido en cuenta los efectos sociales y económicos en los países afectados, así como las peticiones de los países de Asia, Caribe y Pacífico (ACP), por un contingente de importación.
A mediados de julio, la Confederaci&
oacute;n Internacional de Remolacheros Europeos (CIBE) presentará sus reclamos ante el Consejo de Ministros de la UE, que se reunirá para discutir sobre la propuesta presentada por la Comisión Europea.
A la fecha ya habría ocho países que formarían un bloque para oponerse a la reforma: España, Irlanda, Italia, Portugal, Grecia, Finlandia, Letonia y Lituania. Estos países piden que los recortes de precios sean inferiores y que se compense a los productores de remolacha con el 100% de la pérdida de renta que tendrían a causa de la reforma.
Chipre, Austria, Eslovenia, Hungría y Polonia critican algunos aspectos de la reforma, pero con menos intensidad que el grupo anterior. Sin embargo, podría reducirse el número, ya que Hungría sería más beneficiada con las nuevas cuotas de isoglucosa y Polonia apoya que la CE no haya planteado la posibilidad de transferencia de cuotas.
Entre los países moderados, que también son afectados por la reforma, pero con menos consecuencias negativas, figuran Malta, Reino Unido, Eslovaquia, Luxemburgo, Bélgica, Holanda, Francia y Alemania.
Dinamarca, Estonia y Suecia apoyaron las propuestas de la Comisión. Estos países representaron en 2002 el 5,5% de la producción de azúcar comunitaria.
Con lo señalado anteriormente, es posible mencionar, entre otras, algunas repercusiones:
Para los agricultores:
- A pesar de la reducción de precios de la remolacha, sería más rentable que otros cultivos o frutales (donde es necesario esperar un cierto número de años para obtener una producción). Si la mayoría de los agricultores adoptan otros cultivos, como papa, frejoles, hortalizas, cereales y oleaginosas, a corto plazo sus precios también podrían descender.
- Mayores costos de transporte, ya que algunas plantas azucareras cerrarán, dado que sus costos de producción no les permitirían seguir operando.
- Otra opción podría ser la producción con semilla de remolacha genéticamente modificada (GMO), que reduciría los costos de producción al disminuir el número de herbicidas requeridos. Sin embargo, la UE aún no tiene una política única sobre los cultivos GMO, lo que además implica que algunos procesadores estarían reacios a comprar remolacha GMO, ya que ellos deberían etiquetar su azúcar, lo que probablemente tendría efecto en el consumo.
Para las empresas elaboradoras de azúcar en Europa:
- Se estima que, aun cuando se optimicen los costos de producción, el precio de venta caerá, reduciéndose sus utilidades.
- La opción para algunas de las 230 plantas procesadoras de remolacha sería permanecer en el negocio o tomar las compensaciones de la UE para cesar la producción.
- Para permanecer en el negocio, una planta procesadora necesita suficiente abastecimiento de materia prima: remolacha, y ahí está el riesgo. Una forma de reducir este riesgo es la búsqueda de diversificación que han analizado las empresas en los años recientes.
- Las refinadoras de azúcar de caña, como la de Inglaterra, la más grande de Europa, disminuirían su utilidad en 30%, mucho más que las procesadoras de remolacha. Se recortarían los márgenes de refinación para la remolacha en 20-22%, en tanto para la caña de azúcar bajarían a la mitad.
Para el mercado mundial:
- Hay expectativas de que la UE produciría menos azúcar.
- Se proyecta que la producción mundial aumente cerca de un 20%, a 178 millones de toneladas en 2014. Este incremento se debería principalmente a una mayor producción en los países en desarrollo, que aumentaría un 2,8% anual, reflejando una combinación de rendimientos más altos y mayores áreas cosechadas de caña de azúcar, el cultivo dominante.
- La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) y la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) estiman que Brasil incrementaría en 44% las ventas de azúcar en 2014. El mayor productor de caña de azúcar y azúcar del mundo, dará cuenta de más del 30% del incremento total de la producción de azúcar en ese año. Brasil permanece como el mayor exportador, y combina ventas de azúcar cruda y refinada. Ante la posible disminución de las exportaciones de azúcar de la UE, Brasil tendría la capacidad de exportar 37 millones de toneladas en 2013/14, lo que significaría cerca del 50% de las exportaciones mundiales durante la próxima década. Una expansión fuerte en la producción de etanol, derivado de caña de azúcar, en Brasil no impedirá su capacidad de suministrar el azúcar que solía venir de Europa.
- En relación al punto anterior y de acuerdo a lo señalado en “El libro blanco del azúcar. Una historia del proteccionismo…”, algunos estudios de cerca de dos décadas estimaban que, si se eliminaran los efectos de la política de la UE sobre el mercado mundial, los precios internacionales de largo plazo del azúcar serían entre 5 a 12% más altos. Otro estudio señalaba que serían entre 13 y 30% superiores. Esto daría “… una mayor oportunidad para que, incluso sin la protección de la banda, se mantenga una actividad de producción de azúcar y de remolacha en Chile, especialmente si se logran aumentos significativos de rendimientos. …” Sin embargo, ésta no es una opinión unánime, y analistas del ERS/USDA opinan que no habría una variación de precios de importancia, porque, en la medida que la Unión Europea se vaya retirando del mercado de exportación, irán llenando su lugar los otros grandes exportadores, especialmente Brasil y Australia, que tienen una gran potencialidad de mayor producción.
- También se espera una mayor producción en India, el mayor consumidor mundial de azúcar.
- A pesar de las expectativas de bajos precios, se proyectan exportaciones moderadamente mayores para Tailandia, Cuba, Sudáfrica y Australia, debido a mejoramientos en su eficiencia y productividad. Australia es el tercer exportador mundial de azúcar de caña, después de Brasil y Tailandia, embarcando cerca de 4 millones de toneladas anuales.
- Se propiciaría la liberalización del mercado del azúcar en Estados Unidos, Japón y Canadá, que tienen altas barreras a la entrada del azúcar importado y subsidian a sus productores internos, lo que significaría mayores importaciones, menor producción y menores exportaciones de excedentes de estos países.
- Se eliminaría el estímulo artificial a la producción y consumo de sustitutos de azúcar, como la fructosa y edulcorantes artificiales. Éstos deberán competir con menores precios del azúcar, mientras las materias primas de los edulcorantes no serían afectadas.
Mercado internacional
En mayo de 2005, el Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA) estimó que la produc
ción mundial de azúcar para la temporada 2004/05 sería muy semejante a la producción obtenida en la temporada anterior y alcanzaría a 142 millones de toneladas, mientras el consumo aumentaría en alrededor de dos millones de toneladas, a 140 millones de toneladas. Con un leve aumento en el comercio mundial, el stock final descendería a 36 millones de toneladas, con lo cual la relación stock/consumo sería la más baja en las últimas siete temporadas: un 25,4%.
Para la temporada 2005/06, previo al anuncio de la reforma en la UE de su OCM del azúcar, se estimó una mayor producción, que bordearía los 146 millones de toneladas. Las buenas condiciones meteorológicas presentes en Brasil contribuirían al aumento de su producción, récord de las últimas cinco temporadas. También en la Argentina, Sudáfrica y Australia se producirían alzas, aunque leves. Igualmente, se proyectó que la India aumentaría su producción en 4,6 millones de toneladas, recuperándose de reducciones en las temporadas anteriores. Sin embargo, la falta posterior de lluvias ha conducido a una especulación sobre la posibilidad de que esto no se verifique en un nivel tan alto, aumentando sus necesidades de importación.
Por otra parte, en Europa se ha presentado la sequía más severa de los últimos años, por lo que se estima que se registrará una reducción de la cosecha de remolacha del orden de 25%. Italia y España serían los países más afectados por la escasez de lluvias en los últimos meses.
El consumo aumentaría en cerca de dos millones de toneladas, a 142,7 millones de toneladas, el más alto de las últimas cinco temporadas. Se observa que la totalidad de los países, cual más, cual menos, aumentan el consumo. Sin embargo, respecto de la temporada anterior, es notorio el incremento del consumo en India (500 mil toneladas), en Brasil (200 mil toneladas) y en los Estados Unidos (90 mil toneladas).
Continuando con la reducción del stock final, se estimó una relación stock/consumo de 24%, la más baja de las últimas cinco temporadas.
A nivel mundial, 154 países cultivan ya sea remolacha azucarera o caña de azúcar para elaborar azúcar para consumo humano e industrial, subproductos para la alimentación animal, alcohol para ser usado como combustible y otros subproductos. De este total, 100 países poseen plantaciones de caña de azúcar (unos 20 millones de hectáreas), y otros 54 siembran anualmente casi seis millones de hectáreas de remolacha. Sólo 12 países cultivan simultáneamente remolacha y caña de azúcar.
Los países de la UE cultivan remolacha azucarera. Dos de los 25 que pertenecen a ella, España y Portugal, cultivan principalmente remolacha, pero tienen una pequeña fracción de caña de azúcar. La superficie de remolacha del conjunto de los 25 países alcanzó en el período 2000-2004 un promedio de 2,4 millones de hectáreas, lo que representa cerca de 40% de la superficie mundial con este cultivo. No obstante que algunos países, especialmente aquellos que ingresaron en mayo de 2004 a la UE, han aumentado la superficie de siembra, esto no ha compensado la disminución observada en los últimos cinco años, que alcanza a cerca de 172.000 hectáreas de remolacha cultivada.
La nueva política en torno al azúcar en la UE necesariamente significaría un ajuste en los productores, empresas elaboradoras de azúcar y en el mercado como un todo.
Es probable que se acentúe la reducción en la participación de la producción de remolacha de la UE en el total mundial, que de un 55,2% en 2000 descendió a 52,9% en 2004, cuando alcanzó a 126 millones de toneladas, casi 10 millones de toneladas menos que en 2000. Esto es más posible aún si se considera que la productividad media por hectárea del bloque de países es altamente fluctuante, alcanzando en promedio en el período 2000-2004 a 55,2 toneladas de remolacha por hectárea, con un mínimo de 51,9 ton/ha (2001) y un máximo de 58,3 ton /ha (2002) (Cuadro 1):
| Cuadro 1 Remolacha: superficie y producción de la Unión Europea. Promedio 2000-2004 |
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| País * | Superficie (miles ha) |
Producción (millones ton) |
Rendimiento (ton/ha) |
| Alemania | 451 | 26 | 57 |
| Austria | 44 | 3 | 63 |
| Bélgica | 93 | 6 | 66 |
| Dinamarca | 55 | 3 | 57 |
| Eslovaquia | 32 | 1 | 39 |
| Eslovenia | 6 | 0 | 40 |
| España | 110 | 7 | 66 |
| Finlandia | 31 | 1 | 33 |
| Francia | 412 | 30 | 73 |
| Grecia | 41 | 3 | 63 |
| Holanda | 107 | 6 | 59 |
| Hungría | 59 | 2 | 40 |
| Irlanda | 31 | 2 | 49 |
| Italia | 237 | 11 | 46 |
| Letonia | 14 | 1 | 36 |
| Lituania | 27 | 1 | 36 |
| Polonia | 306 | 12 | 40 |
| Portugal | 8 | 0 | 64 |
| Reino Unido | 168 | 9 | 52 |
| Rep. Checa | 73 | 3 | 47 |
| Suecia | 53 | 3 | 49 |
| Total 25 UE | 2.357 | 130 | 55 |
| Total Mundial | 5.922 | 240 | 41 |
| Fuente: elaborado por ODEPA con información de FAOSTAT. * Chipre, Estonia, Luxemburgo y Malta no registran producciones de remolacha en el período. |
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Los recortes de precios estimados para el caso de que se apruebe la propuesta alterarán radicalmente la estructura de abastecimiento de la UE. Según un estudio del Economic Research Service (ERS) del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos de América, publicado en septiembre de 2004, la oferta de azúcar de la UE podría caer entre tres y cinco millones de toneladas, transformando a la UE en un exportador pequeño, o incluso en un pequeño importador.
Según la Organización Internacional del Azúcar (ISO), en el período 2000-2003 la UE produjo 20,2 millones de toneladas de azúcar, especialmente de remolacha, pues también realiza importaciones de azúcar cruda de caña, que son refinadas al interior de ella. Esta producción significó alrededor del 58% de la producción mundial de azúcar de remolacha (Cuadro 2):
| Cuadro 2 Producción mundial de azúcar (millones de toneladas, valor crudo) |
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| 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | Promedio 2000-2003 |
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| Producción mundial | |||||
| Azúcar de remolacha | 35,4 | 32,9 | 35,6 | 34,5 | 34,6 |
| Azúcar de caña | 94,6 | 97,6 | 106,4 | 113,8 | 103,1 |
| Total mundial | 130 | 130,6 | 141,9 | 148,4 | 137,7 |
| Producción UE 25 | |||||
| Azúcar de remolacha | 20,8 | 18,2 | 21,4 | 19,4 | 19,9 |
| Azúcar de caña | 0,3 | 0,3 | 0,3 | 0,3 | 0,3 |
| Total 25 | 21,1 | 18,4 | 21,6 | 19,7 | 20,2 |
| Participación UE 25/Total mundial (%) | |||||
| Azúcar de remolacha | 58,8 | 55,2 | 60,1 | 56,2 | 57,6 |
| Azúcar de caña | 0,3 | 0,3 | 0,2 | 0,3 | 0,3 |
| Total 25 | 16,2 | 14,1 | 15,2 | 13,3 | 14,7 |
| Fuente: elaborado por ODEPA con información de Organización Internacional del Azúcar (ISO), Sugar Year Book, 2003. | |||||
Aun cuando el consumo de azúcar en la UE es cercano a los 16 millones de toneladas, de acuerdo a las informaciones disponibles, en el lado de la oferta, la producción de azúcar en la UE, actualmente sometida a una cuota de 17,4 millones de toneladas, podría caer en cerca de 5 millones de toneladas en 2012/13, a 12,4 millones de toneladas, bajo las propuestas de reforma de política de la UE. En unos pocos años, se afectarían principalmente las industrias azucareras de cuatro países europeos. Al disminuir los precios de la remolacha, en Grecia, Irlanda, Italia y Portugal sería menos rentable que otros cultivos, como cereales y oleaginosas. Si estos Estados miembros abandonan la producción totalmente, ello representaría una caída de 9% con respecto a la cuota de producción de UE-25 de 2003/04.
El país más vulnerable al recorte de los precios, si el precio interno del azúcar en la UE cae bajo los € 550/ton, sería Italia (primero en el sur del país y luego en el norte). Un precio bajo los € 500/ton, significaría que la producción de azúcar sea poco lucrativa en Irlanda, Portugal, Italia central, Grecia y partes del sur de España, donde se reduciría drásticamente. Un segundo grupo, donde la producción sería mantenida, pero a un nivel significativamente menor, incluye a Dinamarca, Finlandia, Hungría, España y la República Checa. Juntos, este grupo da cuenta de cerca del 17% de la producción total de azúcar en la UE.
La UE afirma que las naciones en desarrollo que tienen acuerdos comerciales preferenciales con ella se beneficiarían de un incremento esperado en las importaciones de azúcar de 2 a 3,9 millones de toneladas, en especial aquellos países que obtendrían acceso libre de impuestos desde 2009 bajo una iniciativa denominada “Todo excepto armas”. El grueso del aumento de las importaciones vendría de productores del tercer mundo, como Burundi, Nepal y Somalia, que no integran el grupo de 40 países con acceso a la cuota arancel.
El plan de la UE incluye ayuda financiera para 18 excolonias de Inglaterra, Francia y Portugal del grupo ACP, quienes disfrutan acuerdos sobre libertad de aranceles que les permiten enviar, junto a otros 22 países, 1,3 millones de toneladas de azúcar cruda a precios fijos cada año. La propuesta de Bruselas destina 48,4 millones de dólares para estos estados excolonias en 2006, para compensar las pérdidas de ingresos y asegurar una transición suave.
Sin embargo, muchos de los 18 países ACP estiman que la reforma es un rompimiento unilateral del antiguo protocolo del azúcar de la UE y p